Муниципальная реформа. Pro et contra
Сергей Меликов в своем послании Народному собранию Дагестана анонсировал большую муниципальную реформу. Планируют увеличить Махачкалу за счет земель других районов (например, Карабудахкентского, Кумторкалинского районов и г. Каспийска), убрать внутригородское деление в Махачкале, а также вместо муниципальных районов образовать округа, а взамен сельских и городских поселений – территориальные отделы администрации округа. Предполагается, что нововведения позволят создать четкую вертикаль власти, улучшить планирование и сконцентрировать финансы в одном едином бюджете. Это позволит привлекать инвестиции и крупный бизнес, а также улучшит ситуацию с благоустройством и капремонтом соцобъектов.
Пока все только на бумаге. В поручениях соответствующим структурам – прощупать почву, изучить практику, опросить население. Мы решили помочь и положить один из первых кирпичиков в фундамент будущего общего дома с новой «муниципальной» планировкой.
Все изменения, которые, возможно, грядут, наглядно покажут нам, как будут накладываться друг на друга наша муниципальная и политическая география. Как бы мы ни старались мыслить только понятиями экономическими – человек существо политическое и не может мыслить в отрыве от этого действа. Тем более в такой политизированной республике, как Дагестан. Изменения как в городе, так и на уровне вертикали власти в районах – это всегда вопрос политический, а уже потом – экономический.
В первую очередь, когда речь заходит об изменении статуса сельских и городских поселений, выносе их из муниципальной вертикали, думается о том, что таким образом вообще попирается суть муниципальной власти и прежде всего власти от земли, от народа – от общины. Но в условиях Дагестана так ли часто это право было использовано? Оно довольно успешно заменяется властью джамаата – его юрисдикция не меньше и распространяется по вертикали вверх в зависимости от авторитета того самого джамаата. Другое дело, что в нашем случае речь в том числе идет и об экономии средств, которые тратились на чиновников мелкого уровня. Суммы не большие, но вкупе с количеством таких муниципалитетов и желанием сэкономить, видимо, довольно привлекательные.
Что касается ликвидации внутригородского деления Махачкалы, то тут тоже – смотря с какой стороны посмотреть. Про политическую сторону и так понятно. А с точки зрения полномочий, то, как известно, городской округ с внутригородским делением «город Махачкала» поделен на три внутригородских района: Ленинский, Советский, Кировский. Они являются самостоятельными муниципальными образованиями.
По законодательству о местном самоуправлении городской округ с внутригородским делением (город) ведает 43 вопросами местного значения – так называемыми вопросами жизнеобеспечения населения. Внутригородской район в его составе ведает 14 вопросами (формирование, утверждение, исполнение бюджета внутригородского района и контроль за исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; другие), причем возможно закрепление (передача) местных вопросов с одного уровня на другой, в том числе и с разграничением полномочий по их решению.
Главная претензия руководства внутригородских районов – отсутствие должного финансирования и перераспределения доходов для исполнения всех переданных им функций.
Фото: РИА «Дагестан».
Плюсы и минусы реформы. Эдуард Уразаев
Мы обратились к политологу Эдуарду Уразаеву, чтобы он прокомментировал суть предполагаемых реформ.
«То, что заявил глава Дагестана Сергей Меликов в своем послании Народному собранию республики о реформе местного самоуправления, лежит в русле поправок в Конституцию России, принятых в 2020 году и предусматривающих включение муниципальных органов в единую систему публичной власти», – считает Эдуард Уразаев.
«Более конкретные решения предлагаются в законопроекте об общих принципах местного самоуправления, принятом Госдумой России в январе 2022 года. Законопроект этот вызвал серьезные дискуссии, на него поступило более 700 поправок, и поэтому окончательное принятие закона было отложено. Тем не менее в ряде регионов страны начали реформу местного самоуправления в соответствии с предлагаемыми идеями.
И одним из главных пунктов реформы является отказ от двух уровней местного самоуправления, а точнее — ликвидация уровня сельского и поселкового муниципального образований. Их заменят территориальные отделы муниципального округа, образованного на базе муниципального района.
К преимуществам такого преобразования политики и эксперты относят сокращение управленческого аппарата, концентрацию ресурсов, повышение ответственности чиновников, уменьшение количества депутатов. И эти аргументы резонны и исходят из практики.
Другие политики и эксперты предупреждают о том, что тогда некому будет представлять и защищать интересы жителей сел и поселков, что произойдет отрыв власти от народа. И эти опасения тоже имеют некоторые основания.
Поэтому ход и последствия намеченного отказа от сельского и поселкового муниципалитетов зависят от того, как будут решены другие вопросы реформы местного самоуправления.
Это и процедура выборов главы муниципального округа, призванная обеспечить избрание честного, компетентного, справедливого, открытого к жителям руководителя. Это и порядок выборов депутатов окружного собрания, предусматривающего обязательное представительство каждого села и поселка.
Многое будет зависеть и от финансового обеспечения деятельности муниципальных округов, бюджеты которых дотируются в Дагестане издавна в пределах 70-97%. В связи с этим в республике было решено передать часть транспортного налога в муниципалитеты, и это имело положительный эффект.
Фото: Евгений Костин
Но проблема нехватки средств у муниципалитетов характерна для всей страны, и на федеральном уровне, возможно, будут внесены изменения в налоговую систему.
Что касается изменения границ между муниципальными образованиями или объединения городов и районов, то в Дагестане это, скорее всего, вызовет социальную напряженность, а потому потребует большой предварительной работы властей с населением, бизнесом и общественниками, поскольку это затрагивает коренные интересы всех местных жителей.
Реформа местного самоуправления предполагает также отказ от внутригородского деления на муниципальные районы в городах, за исключением городов федерального значения. Поэтому в Махачкале, вероятно, районы потеряют статус муниципальных образований и станут опять территориальными подразделениями городской администрации.
Опять же целесообразность этого обосновывается экономией путем сокращения аппарата чиновников, централизацией ресурсов, появлением персональной ответственности за состояние городского хозяйства.
Но и в этом случае возникает проблема обратной связи с населением, начиная с представительства территорий в городском собрании депутатов, а также выборов мэра Махачкалы. В связи с этим, в том числе, на федеральных площадках сейчас обсуждают идею введения для глав городских и муниципальных округов ключевых показателей эффективности по аналогии с системой оценки деятельности главы региона.
На прошедших в апреле обсуждениях в Москве эксперты отметили, что со стороны властей России внимание к вопросам местного самоуправления усилилось. В подтверждение они напомнили о создании «школы мэров» по аналогии со «школой губернаторов», о направленности ряда нацпроектов на улучшение жизни в городах и селах, о конкурсах среди муниципальных образований и награждении государством многих муниципальных служащих.
Кроме того, отмечается появление возможностей бюджетного инициирования и скорого принятия законодательных норм, позволяющих муниципальным образованиям включаться в федеральные программы по реализации национальных проектов.
Поэтому я считаю, что предложение Сергея Меликова о реформе местного самоуправления отвечает запросу времени и должно привести к позитивным результатам. Но делать реформу надо аккуратно и продуманно», – считает Уразаев.
Фото: moidagestan.ru
Плюсы и минусы реформы. Расул Кадиев
Немного другое мнение об анонсируемых реформах у координатора проекта «Институт города» Расула Кадиева:
— Во-первых, нужно уточнить: да, громкое заявление, но как таковой реформой это, с одной стороны, трудно назвать, потому что Сергей Алимович сказал, что он поручает аккуратно разработать, подумать и вернуться к этому вопросу. В тексте послания указано: «В ближайшее время нам необходимо приступить к проработке и в последующем реализации реформы в области местного самоуправления».
В то же время даже осторожные слова про ликвидацию сельских администраций в регионе, находящемся на третьем месте в России по числу муниципальных образований (более 700), может вызвать большую волну критики и вопросов. Например, как объединить все села в один муниципальный округ в самом крупном в стране районе по числу муниципалитетов – в Хасавюртовском (58 населённых пунктов, из которых 42 муниципальных образования, 170 тыс. жителей, не считая отгонников)? Делить район? Но как?
Во-вторых, глава республики, конечно, указал на конкретные шаги, из которых особо выделяются слова о землях отгонного животноводства.
«Концентрация финансовых ресурсов в едином бюджете позволяет реализовывать крупные проекты по строительству, благоустройству, капитальному ремонту объектов, в том числе социальной инфраструктуры, в том числе на территории бывших поселений» (по тексту послания).
Далее вне текста из выступления С. Меликова, обратившегося в притихший зал: «В данном случае в том числе к поселениям, относящимся к зонам отгонного животноводства. Без каких-либо историй, связанных с определением национального состава проживающих в этих округах».
То есть глава Дагестана Сергей Меликов хочет в районах, где есть поселения отгонников (Бабаюртовский, Ногайский, Кумторкалинский районы), создать единый для всех один муниципальный округ. Это острейшая проблема для Дагестана, о которой Сергей Меликов открыто говорит, с момента назначения призывая местных бюрократов и депутатов не бояться решить проблему. Но почти 4 года дагестанские власти делают вид, что не слышат главу региона.
Третье – земля. Ликвидация администраций сел — это ликвидация юридических лиц, которые управляли сельскими землями. Историческая память дагестанцев часто конфликтует с юридическими наделами, и местные администрации частично снижают эту конфронтацию, демонстрируя, что земля не ушла кому-то другому, а остается в селе. С муниципальными округами вся земля будет принадлежать де-факто чиновникам, управляющим округом. Интересно, как жителям села Чиркей объяснять, что их землями будут распоряжаться чиновники в Буйнакске?
Четвёртое — конкретное поручение главе Махачкалы пойти поговорить с главой Кумторкалинского района об увеличении территории столицы Дагестана. Конечно, вопрос о внутренних границах — это предмет обсуждения населения, а не только чиновников. Белый дом пока не публикует пояснения этой части послания, и не видны расчёты, на которых базируется такое предложение. Как Кумторкалинский район может пойти на то, чтобы у них забрали земли, если большая часть этого района уже под землями либо отгонного животноводства, либо землями т. н. Новолакского района? И, кстати, как создание муниципальных округов будет решаться в отношении Новолакского района, который де-факто разделён на две части? На такие вопросы пока не поступает ответов из администрации главы республики.
Фото: Евгений Костин
При этом нельзя не отметить, что уточнение границ могло бы положительно сказаться в некоторых случаях. Например, если бы Каспийску вернули земли, которые в своё время передали Карабудахкентскому району, то, возможно, городу стало бы легче. Махачкале можно было бы передать земли Карабудахкентского района, включая нелегальную свалку и находящиеся рядом с федеральной трассой застроенные на землях отгонного животноводства поселения.
Ещё один пункт, на который нужно обратить внимание, это скрытое обращение к председателю правительства Дагестана, который лоббирует сельскохозяйственную стратегию развития республики.
В тексте послания указано: «Во всем мире идет процесс урбанизации, как бы мы ни поддерживали развитие горных территорий, процесс переселения в города будет продолжаться. Это мировые процессы, это мы должны понять и готовить экономику своих городов к такому развитию. Необходимо создать инфраструктуру, рабочие места и комфортную среду проживания».
С одной стороны, это ключевой пункт всего послания, не разворачивающий республику, а признающий факт того, что села Дагестана пустеют и люди стремятся в города. Хотя правительство Дагестана настаивает, что к 2030 году жителей сел будет больше, чем горожан. А с другой стороны — пункт этот касался только Махачкалы.
Здесь продолжает играть навязанный Дагестану стереотип сельского региона. На самом деле Страна гор была наполнена городами со своими уставами, уникальными системами канализаций, налоговой системой. Горная местность толкает на урбанизацию, поэтому наши предки строили плотно в местах, где нельзя было пасти, сеять или разбивать сады. Посмотрите описание дагестанских домов в работе архитектора Мовчана, построившего «аварский театр», и Хан-Магомедова.
До Кавказской войны такие центры, как Ахты, Кумух, Хунзах, Тарки, Кубачи, Согратль, де-факто были типичными средневековыми городскими поселениями, такими же, как аналогичные населенные пункты в Европе и России. Но в послевоенной разрухе, с которой боролся первый губернатор Дагестанской области князь Леван Меликов (в 1860-69 гг.), и с предвзятостью Российской империи об отсталости народов Дагестана трудно было давать статус города указанным селам, в том числе Гунибу. Даже областной центр Темир-Хан-Шура стал городом позже, чем укрепление Петровское (Махачкала). В советское время снова было провозглашено, что дагестанские народы безграмотные, поэтому статус городов, как символ цивилизации, большевики не хотели давать дагестанским историческим городам. Да и вообще до 1960-х годов страна держала людей в селах как крепостных, не выдавая паспорта. После 90-х в Дагестане много говорили о возрождении культуры, но мало кто хотел отказаться от сельских льгот и задуматься, почему многие села так и не стали городами. Поселок городского типа Кубачи и вовсе отказался от статуса и перешел в село. Хотя что это за село со сторожевыми башнями и ремесленниками?
Фото: Евгений Костин
Из-за того, что в Дагестане не признали естественную урбанизацию, эволюция сел остановилась. Поэтому даже сейчас в коридорах власти и общественной дискуссии никто не говорит, что Ахты и Каякент, имея по 15 тысяч жителей, и Бабаюрт с 18 тысячами должны были стать городами, т. е. повысить свой уровень жизни и степень комфорта. Для сравнения: самый маленький город России – 935 жителей – г. Чекалин Тульской области.
Настоящей реформой было бы объявление курса увеличения количества городов Дагестана хотя бы за счёт де-факто существующих исторических центров. Было бы правильным публично ставить вопрос не только о землях отгонного животноводства, но и об уникальных поселках, созданных промышленностью СССР – Дубки и Шамилькала.
Статус горда это не самоцель или модная игрушка. Урбанизация предполагает, что идет повышение комфорта за счет снижения издержек на проведение электросетей, канализации и водопровода, а земля предоставляется под школы, больницы, библиотеки и бизнес. В сельской системе обратная логика — каждому по 6 соток, даже если семья не успевает их обрабатывать.
Как ни странно, урбанизация поможет Дагестану решить и экологическую проблему, т. к. легче собирать и утилизировать отходы на небольшой застроенной квартирными или коттеджными домами территории (посмотрите застройку старого Касумкента или окраины Буйнакска), чем собирать мусор по селу, где улицы растянуты на 1,5 км, а населения меньше, чем в микрорайоне города.
Ярким примером для нас является Чеченская Республика, где тоже под угрозой принятия федерального закона о муниципальных округах ускорили эволюцию и делают города путем преобразования крупных сел или соединения поселений. Опять же в силу сложившихся исторически конкурентных отношений с Чечней дагестанской бюрократии тяжело публично заявить, что они готовы взять пример с соседей. Этот и вышеприведенный сельский стереотип Дагестану обходится в большое отставание в экономике и социально-культурном развитии.
Отдельно стоит коснуться предложения упразднить муниципальные районы Махачкалы. Столица Дагестана столько раз проходила территориальные реформы, что это выглядит как ходьба на месте.
На самом деле Махачкале хорошо подходит пример Москвы. Столица Дагестана – это уникальный город, который растянут от 42 до 44 широты! Здесь такое количество исторически сложившихся разных полюсов, что, наоборот, надо увеличивать число административных центров, делая власть ближе к населению. Но обычно, когда реформы предлагаются сверху, то власть экономит за счёт нижнего уровня. Логика чиновников: мы сокращаем районы, т. к. они бесполезны; правда, они бесполезны из-за того, что мы так и не дали им полномочий и бюджеты. В результате происходит избыточная централизация, и периферия остается без самоуправления. Это приводит к повышению криминогенной, хаотичной застройки, за которой не успевают смотреть чиновники с площади, и к постепенному упадку города. В научных трудах по борьбе с терроризмом вы найдете описание такой среды рождения банд и экстремистов: периферийные анклавы, где нет власти. И когда видишь растущие плотные новые районы на окраине Махачкалы, без пунктов полиции, школ и поликлиник, сразу вспоминается криминогенное прошлое Махачкалы и спецоперации.
Сейчас, наоборот, нужно думать над созданием отдельных административных центров, в том числе для исторической части Махачкалы (границы старого города Петровска), Редукторного поселка вместе с территорией вокруг озера Ак-Гель, Таркинского округа с соответствующими селами и поселками на горе, Сепараторного, района Учхоза и т. д.
В конце хотелось бы обратить внимание, что власти правильно делают упор на развитие экономики и повышение уровня жизни через изменение структуры поселений. Однако у чиновников часто перезагруженный рутиной односторонний взгляд. Возможно, что в каждом городе, райцентре или крупном селе, поселке городского типа нужно создавать институты развития и, привлекая местных жителей, краеведов, экспертов ДОМ.РФ, минэкономики Дагестана, а также ученых, «переосмысливать» населенные пункты, повышая уровень жизни.
Фото: Яндекс. Карты
Позиция минимущества Дагестана
Мы также обратились в министерство имущества Дагестана с просьбой прокомментировать тезисы послания главы республики в части работы с землями отгонного животноводства. В частности, в тексте послания было отмечено: «Необходимо продолжить работу с землями отгонного животноводства. В поселениях на этих территориях нет полноценных органов местного самоуправления. Тысячи людей вынуждены годами жить в таких условиях».
В министерстве считают, что работу, безусловно, в этом направлении необходимо продолжать, и первые шаги уже сделаны.
«Хотелось бы отметить, что распоряжением правительства Дагестана создана рабочая группа по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения в сфере использования земель отгонного животноводства. Уже проведено несколько заседаний данной рабочей группы, по результатам которых минимуществом Дагестана совместно с муниципальными образованиями Республики Дагестан определены фактические контуры застроенных территорий в зоне отгонного животноводства, подготовлены схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территорий в соответствии с действующим законодательством в целях дальнейшего недопущения незаконного строительства. Также минимуществом Дагестана совместно с муниципальными образованиями, в границах которых находятся стихийно образованные населенные пункты, проводится разъяснительная работа с населением о мероприятиях на землях отгонного животноводства по недопущению дальнейшей застройки.
Также распоряжением главы Республики Дагестан в целях выработки предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения в сфере использования земель отгонного животноводства, создана рабочая межведомственная группа, которая прорабатывает поэтапное разрешение проблемных вопросов в части эффективного использования земель отгонного животноводства, вопросов по изъятию неиспользуемых или используемых не по назначению земель у недобросовестных арендаторов.
Сейчас мы активно обсуждаем и прорабатываем вопрос по внесению поправок в законодательство по землям отгонного животноводства. В рамках реализации указанных мероприятий будет изучен вопрос и мнения коренного населения. В этой части мы будем обязательно все действия согласовывать с общественностью, а также с депутатским корпусом», — считает заместитель председателя правительства Дагестана — министр по земельным и имущественным отношениям республики Заур Эминов.
Что касается возможного укрупнения Махачкалы за счет земель Каспийска, Карабудахкентского и Кумторкалинского районов и правовой процедуры перевода земель из одного муниципалитета в другой, то у министерства по этому поводу следующее мнение:
«По вопросу укрупнения Махачкалы за счет земель Каспийска, Карабудахкентского и Кумторкалинского районов — здесь законодатель четко определил последовательность действий органов власти. Данные процессы должны быть согласованы с населением, территорию проживания которого затрагивают данные преобразования. Своевременность таких решений, а также экономический эффект очевиден.
При этом отдельно хочется отметить, что обсуждается вопрос муниципального и административно-территориального деления. Вопрос об изменении категорий земель или права собственности в отношении таких земель не стоит. При включении дополнительных земель в границы городского округа «город Махачкала» будут вноситься изменения в части муниципального подчинения указанных территорий, при этом категория таких земель и право собственности изменены не будут».
Фото: Евгений Костин
Махачкала. Проблемы растущего организма
Россия – страна сверхконцентрации, а Дагестан – республика сверхконцентрации. По сути, Дагестан – это во многом Махачкала и ее агломерации. Не в обиду будет сказано прекрасному и древнему Дербенту и другим районам и городам. Процессы урбанизации так стремительно текут только в Махачкале. То есть в условиях Дагестана работает паритет, характерный для страны в целом.
В урбанистике есть такое понятие: если страна делает ставку на конкурентные города и регионы, то развитие всей страны идет быстрее, потому что вы запрягаете сильных лошадок. Если вы подтягиваете слабых, то средняя скорость падает. Плюс идеи о централизации Махачкалы, которую озвучил Меликов, может состоять как раз в переложении этой концепции на республику. Только тогда нужно исходить из того, что Махачкала – это сильная лошадка. Правда, сам глава республики столицу Дагестана таковой, судя по всему, не считает и при этом отталкивается от собираемости налогов.
«Такой город должен обеспечивать не только себя, но и тянуть часть горных районов тоже, помогать им в развитии. Такая ситуация не может долго продолжаться. Надо предпринять решительные шаги по развитию города, и источником этих мер должны быть собственные средства и средства государственных программ Российской Федерации», – заявил Меликов в послании.
Само же присоединение к Махачкале территорий других районов и городов, кажется, в первую очередь направлено на увеличение налоговой базы, а также на выделение земель под новые инвестпроекты.
Меликов хочет создать новые точки роста. Есть, кстати, т. н. теория полюсов роста Франсуа Перру. Суть ее в следующем: создать на периферии новые полюсы роста, то есть современные и конкурентоспособные производства, чтобы стимулировать развитие.
Однако на практике иногда все сводится к тому, что условный завод есть, а эффекта для периферии нет. Все из-за того, что есть объективные центр-периферийные различия.
У централизации и масштабирования есть и другие подводные камни, которые нужно учесть.
Фото: Евгений Костин
Плотность населения городского округа «город Махачкала» составляет 1505 чел./кв. км, что превышает в 25 раз среднереспубликанское значение (59,49 чел./кв. км). За последние 10 лет численность населения ГО «город Махачкала» увеличилась на 51,5%.
Все это большая нагрузка на инфраструктуру коммунальных сетей, которую нужно иметь в виду. Может случиться такой же твист, как и в случае с укрупнением Махачкалы при Саиде Амирове в 90-х годах, когда к столице были присоединены пригороды. Тогда все были увлечены получением статуса города-миллионника (и финансовыми плюшками от этого статуса), а по сути все свелось к политике ирредентизма в чистом виде.
Ирредента – это название итальянского движения за присоединение к Италии «неосвобожденных» (irredenta) земель, которые итальянский национализм считал принадлежащими итальянской нации. Ирредентизмом принято называть различные движения, которые под флагом объединения нации создают «новые государства». Ирредентизм стал со временем понятием урбанистическим и характеризует экспансию города за пределы своего территориального ареала.
По сути, многие проблемы Махачкалы растут сейчас оттуда – из пригородов. Инфраструктурные (отключения света, воды, мусорный коллапс), финансовые, социальные и многие другие.
Если, к примеру, в 2010 году численность Махачкалы составляла 573,1 тыс., то в 2015 году – уже 587,9 тыс. человек, в 2017 году – 596,4 тыс. человек, в 2018 году – 601,3 тыс. человек, в 2019 году – 603,5 тыс. человек, в 2020 году – 604,3 тыс. человек, а в 2023 году – 759, 5 тыс. человек.
Проблемы, соответственно, росли в геометрической прогрессии. Но поселки как не были частью Махачкалы, по сути, так ею и не являются по сей день. По большому счету, эти субурбии сейчас являются нагрузкой для бюджета Махачкалы, при этом не давая ей практически ничего взамен. На пригороды банально не хватает ни денег, ни времени.
Как бы мы не получили с новыми землями условных Каспийска, Карабудахкентского и Кумторкалинского районов инфраструктурные проблемы, в которых и так утопает Махачкала. Они могут перевесить возможные плюсы от инвестпроектов, ради которых эти земли будут переводиться под «юрисдикцию» Махачкалы.
И еще один важный вопрос, о котором упоминали наши эксперты выше.
Подобная демаркация может быть принята в штыки. Для нашего населения всегда было принципиально не позволить собственную жизненную среду превратить в инструмент чужого обогащения. За вычетом инвестпроектов, которые в реале осуществляются через раз, а то и реже, мы должны помнить, что там, на периферии, всегда в остатке остается местное сообщество и его привязка к земле.
Тимур Магомаев
